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  评十八届十三中全会公报

  11月12日,十八届三中全会公报公布(以下简称“公报”)。本报告主要侧重 经济方面对其进行解读,对于其他方面的解读则相对简略。 公报是 2020 年前改革开放的纲领性文件,表述的详略折射出了共识的多寡。 如果从这一点观察,公报似乎在财政税体制改革、城乡一体化发展两个方 面的表述是最清楚的。

  公报最重要的突破是赋予了改革开放和市场更高的地位。对于改革开放,公 报认为是“当代中国最鲜明的特色,是决定当代中国命运的关键抉择”;对 于市场的作用,公报将此前发挥市场在资源配置中的“基础性作用”改为了 “决定性作用”。

  公报明确了改革的总体目标,清晰梳理出了改革一系列错综复杂的逻辑关系 和不同环节的抓手,但对国有企业改革着墨不足则是一个缺憾。 公报总共规划了 7 个方面的改革蓝图,即市场经济、民主政治、先进文化、 和谐社会、生态文明、国防军队改革、党的建设。

  关键词:十八届三中全会

  事件:

  11月12日,十八届三中全会公报公布(以下简称“公报”)。本报告主要侧重 经济方面对其进行解读,对于其他方面的解读则相对简略。

  评论:

  1、是2020年前改革的纲领性文件

  从过去惯例来看,党的每届会议的三中全会都会有关于改革的决议,但一 般一代领导核心刚刚就位的三中全会文件是“全面”部署未来十年改革方向的, 五年之后的另一次的三中会议则更多聚焦于某个特别的领域。因此,胡锦涛总 书记十年期间能够真正与本次对应的,不是十七届三中全会(当时重点聚焦于 农业和农村问题),而是十六届三中全会;同样,江泽民总书记的十年能够与本 次对应的也不是十五届三中全会(当时也主要聚焦农业和农村问题),而是十四 届三中全会。

  也正因为如此,公报要求:“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得 决定性成果,……。”这既可看作是一个时间表,其实也是一个自然的时间界限。 由于是纲领性文件,因而表述通常较为概括,每一句简单的概括下含义均 异常丰富,每个用语的细微变化都蕴含深意。这些深意其实都还需要在今后的 工作中不断细化、明确,预定目标是否能够完全实现,则取决于历史条件的发 展变化、核心的领导艺术和推进决心等多种复杂因素。也正因为如此,即使是二十年前的1993年的十四届三中全会,其中提出的有些改革目标,到目前也仍未达成。

  2、表述详略折射共识多寡

  从公报的表述来看,似乎详略折射出了共识之多寡。对于想得比较清楚、 党内共识较高的,则着墨较多甚至点出了需要改革的关键点。反之,则相对概 括,意味着共识仍然需要时间来凝聚。也正因为如此,公报明确表示“中央成立 全面深化改革领导小组”,以“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作 用,……负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。

  比如,对于前者,在财税体制改革方面体现得就很充分,公报指出:“必须 完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代 财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度, 建立事权和支出责任相适应的制度。”明确事权、事权财权匹配、发挥中央和地 方积极性、稳定税负、透明预算等财税体制改革的关键原则和要点全部被清晰 提出来了。这意味着,(i)预算制度会进行改革和完善,主要是加强透明度;(ii) 随后在各方广泛关注的地方债、地方融资平台等方面会有新的改革措施出台;

  “营改增”会全面推进,房产税也可能继续扩大。后两者都属于财权事权 相适应、改革税制所涵盖的范围。

  对于后者,则集中表现在国有企业改革方面,与此前新领导核心就任后党 的其他三中全会公报相比,本次在与国有企业改革方面的着墨是最少的,在这 些文字中,绝大部分都沿用了过去的原文,只是增加了两句无任何突破的新的 解释性话语:“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部 分”(这只不过是对“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的解释而已,并不是突破),“积极发展混合所有制经济”(而民间投资、外资投 资国有企业早已不是新鲜事,比如对已上市的央企和国有商业银行的入股,它 们其实就是混合所有制经济)。这就给“建立公平开放透明的市场规则,完善主 要由市场决定价格的机制”能否最终实现留下了较多需要继续关注的地方。

  当然,历史经验显示:事后看来,当时的表述是否具体与最终能够取得的 改革成果之间其实并不存在稳定的正相关关系。因为如果这些具体的表述未能 触及关键点,即便具体其意义其实也不大。

  3、赋予了“改革开放”更高地位,明确了改革的总目标,理清了改革逻辑

  和以往的三中全会公报相比,本次公报赋予了“改革”更高的地位:“(改 革开放)是当代中国最鲜明的特色,是决定当代中国命运的关键抉择”。折射出 中央已充分认识到了继续推进改革开放的重要性和紧迫性。

  公报还指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制 度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这与此前类似的三中全会公报表 述的目标通常更多强调“经济”方面的规则不同,本次明确目标是“制度”、 是“国家治理”,暗示了改革其实是更为全方位的制度 涅 槃 。

  同时,公报比以往都更清楚地梳理出了改革方方面面的逻辑关系,找出了 不同环节的抓手:“解决我国所有问题的关键”是“坚持发展”,发展必须“以 经济建设为中心”,经济发展的“牵引力”是经济体制改革,经济体制改革的“核 心问题”是“处理好政府与市场的关系”,政府与市场的正确关系是市场在资源 配置中发挥“决定性作用”(此前党的文件的表述一直都是“基础性作用”,这意味着未来经济改革的大方向是进一步提升和加强市场的地位),市场决定性作 用能够发挥的必要条件是“建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决 定价格的机制”。遗憾的是,到此对于链条的梳理就打住了,而从眼下的情形 来看,国有企业的改革其实在相当大程度上决定这种“公平开放透明”的市场 规则是否能够真正建立起来。从此前领导人的言论看,很可能认为是只要不允 许地方政府直接办企业,这个问题就可以缓解。但在笔者看来,如何将监督权 分散给每个市场主体、真正实现“透明”才是关键,而这才是最最困难的。

  在改革的推进方式上,本次公报也有新突破,综合了小平时代提出的“摸 着石头过河”和胡锦涛时代提出的“顶层设计”,提出了“加强顶层设计(基于可以“总结国内成功做法,借鉴国外有益经验”)和摸着石头过河(基于需要“发 挥群众首创精神”)相结合,整体推进和重点突破相促进”的改革推进方式。

  在改革的动力上,强调了要“凝聚共识”和“以开放促改革”。

  4、公报规划了七大方面的改革

  仔细梳理公报内容,发现其涉及到的改革内容可以归纳为七大方面,即市 场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明、国防军队改革、党的建 设。

  第一,市场经济体制,公报提出的原则是:“紧紧围绕使市场在资源配置中 起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市 场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设 创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”具体包括:

  (1)基本经济制度(市场主体)。公有制为主体、多种所有制共同发展。在这方面没有提出明确改革内容。

  (2)市场体系。大幅提升和增强市场作用,让市场在资源配置中起“决定 性作用”,为此,“要建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格 的机制”,其中的重点领域是要“建立城乡统一的建设用地市场,完善金融市场 体系,深化科技体制改革”。

  对于“建立城乡统一的建设用地市场”,农村林地的确权、林地与农地经 营权的流转、打破城乡分界的农村宅基地流转和按市场定价的公平征地补偿, 会成为未来改革的重点。这与公报后文中的“城乡一体的新型工农城乡关系”, “赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换”等提法是完全一致的。

  对于“完善金融市场的改革”,公报似乎没有继续明确着墨,但在论及开放 时明确提出要“促进国际国内要素有序自由流动、……市场深度融合、……, 要放宽投资准入,加快自由贸易区建设,扩大内陆沿边开放”,这意味着金融改 革主要是指利率、汇率、资本项目开放方面的改革。

  对于“深化科技体制改革”,具体改革措施公报未继续着墨。

  (3)宏观调控体系。公报从转变职能、创新管理方式、增强公信力和执行 力、正确履行职能、优化组织结构等五个方面提出了要求。 借助公报前后文语境和此前领导人的讲话,可能意味着(i)未来会对政府 组织结构进行改组,比如精简政府机构和人员,政府层级简化为中央、省(自 治区、直辖市)、市(县)三级,培育“基层群众自治制度”(这意味着过去的 村民小组、乡镇机构会逐渐由群众自治组织替代);(ii)创新管理方式,可能主 要与考虑更多发挥社会组织作用和基层群众自治制度有关(iii)正确履行职能, 反应了中央对当前政府部门是否正确地做了事情并不满意,未来将进一步厘清政府与市场的关系、措施提高决策的科学性。

  (4)建立开放型经济体系。公报表明了继续义无反顾地开放和融入全球化 的决心,“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”的 提法,既态度坚定,同时也尺度非常之大,并希望能够继续“以开放促改革”。

  其实,这正是我国过去改革开放三十五年来在经济方面最为重要的经验总 结之一。过去三十五年,我国通过开放获得了产业结构的迅速提升,技术的快 速进步,为加入WTO的努力和与国外的互动倒逼了国内的改革,实现了发展方 式相对过去的显著转变,最终使中国成为世界工厂、经济总量跻身全球第二。

  也正因为有了过去三十五年的变化,公报对未来我国的开放提出了与过去 不完全相同的要求,即“加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”,如果 说过去三十五年主要是被动适应国际环境,而现在和未来则应更多参与国际经 济规则的制定。

  第二,民主政治。根据公报表述,新改革可能主要在两个方面:一是,基 层的群众自治;二是,全国人大的与时俱进,与预算制度完善相关方面的配套 改革值得关注;三是,建立垂直管理、不受行政干扰的司法体系。

  第三,先进文化。“增强国家文化软实力”,“建立健全现代文化市场体系”, “提高文化开放水平”等提法,与城镇化推进过程中发展生活性服务业的需求 和中国坚定对外开放的决心相一致,为未来文化产业的发展提供了更大空间。

  第四,和谐社会。公报提出的改革方向涉及六个方面:教育、就业创业体 制、收入分配、社会保障制度、医药卫生体制、社会治理(发挥社会组织作用 和设立国家安全委员会)。

  第五,生态文明。公报提出:“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环 境保护管理体制。”

  第六,国防军队改革。公报明确提出了“要深化军队体制编制调整改革, 推进军队政策制度调整改革”。

  第七,党的建设。最重要的是明确提出了“中央成立全面深化改革领导小 组”,以便“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,……负责改革总 体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”

  作者简介

  鲁政委,经济学博士,兴业银行(601166,股吧)首席经济学家,市场研究总监。“上海金融领军人才”、“首届沪上十 大金融创新人物”、2010 年度第一财经金融价值榜“最佳中国分析师”、2011 年“第一财经首席经济学家调 研综合预测十强(中资机构第一名)”。因连续 14 次准确预测到货币政策出台时点而被市场盛赞为“预测 帝”。

  1997 年开始进行中国经济研究,2006 年加盟兴业银行市场研究团队,在宏观经济形势和货币政策等 方面分析深入、预测准确度较高,曾多次应邀赴数个国家宏观部委就经济形势进行政策咨询、发表演讲 或授课。

  鲁政委先生经常作为专家应邀在中央电视台、中央人民广播电台、凤凰卫视、第一财经电视台、香 港 Now 财经电视台、香港有线电视台、香港新城财经广播电台等电视和广播媒体发表对宏观形势和政策 的见解。其观点还被主流财经传媒 Bloomberg(彭博)、Reuters(路透)、BBC、Financial times(英国金融 时报)、AP(美联社)、Los Angeles Times(美国洛杉矶时报)、Market News International(美国国际市场 新闻社)、Les Echos(法国回声报)、DPA(德新社)、NOW(香港电讯盈科旗下新闻及财经资讯台)、AFP (法新社)、Nikkei(日本经济新闻,简称“日经”)等广泛援引。在《金融时报》、《第一财经济日报》、《新 财富》、《中国证券报》、《上海证券报》、《证券时报》、《中国金融》、《中国债券》、《中国外汇》、《中国货 币市场》、《金融世界》等专业财经媒体和杂志上发表研究报告 300 余篇。

  鲁政委先生对经济形势具有极强的前瞻性把握和判断能力。代表性案例有:2011 年 2 月,即明确指 出“流动性风险已升至空前高位,全年货币市场利率高位震荡将是常态”,为迄今为止的市场发展所证实; 自 2010 年 10 月份首次加息开始至今,全部 9 次准备金率上调和 5 次加息共 14 次政策调整,全部为其精 准预测到了;2008 年 2 月,在美联储大幅降息 75bp 之后,即在国内率先指出美联储可能采取购买长期国 债注入流动性的“量化宽松”政策,这种预见为 2008 年末联储正式推出量化宽松政策所证实;2008 年 5 月, 在主流观点认为商品已进入 10 年牛市期、年末原油将达到 200 美元/桶时,鲁政委即指出大宗商品价格即 将见顶、那时的高通胀预期事后看来将是“稻草人”,结果 2008 年 7 月以原油为代表的大宗商品开始见顶 回落; 2007 年 1 月,在当时主流认识为 1 个季度调 1 次全年最多 4 次的情况,做出全年法定存款准备金将最多上调 7 次、很快将达到 15%以上、法定存款准备金率的经验极限水平为 23%的判断,结 2007 年全 年上调了 10 次,2007 年末达到 14.5%,目前法定存款准备金率为 21.5%,相当接近其五年前预测的水平; 2007 年 9 月,在中外研究机构均一片乐观认为“美国经济弹性较好,不会衰退”的看法中,前瞻性地判定“美 国次按余波难平或超想象”,为事后形势发展所证实。

  鲁政委先生拥有中国社会科学院经济学博士学位,在学术上有较高造诣。曾在美国纽约出版的 The Chinese Economy(美国 SSCI 检索)、国内《经济研究》等高水平专业学术期刊上发表专业学术文章。

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